일본지방중소도시의 도시쇠퇴와 중심시가지활성화정책에 관한 연구

최근 인구 및 각종 도시기능의 이동변화를 비롯해 생성, 소멸로 일부도시는 성장추세에 있는 반면, 대부분의 도시가 쇠퇴하는 도시 간 불균형발전이 세계 각국에서 진행되고 있다. 이러한 현상은 한국에서도 심화되고 있는데 단순한 특정지역의 성장이나 쇠퇴 차원을 넘어 회복이 불가능할 정도의 쇠퇴심화로 인해 이른바 ‘도시소멸론’까지 대두되고 있는 것이 현실이다. 이와 관련해 한국의 향후 인구추세를 살펴보면 한국의 인구는 2031년 5,296만 명을 정점으로 차츰 감소추세에 접어들어 2065년 4,302만 명(1990년 수준)에 이를 전망으로, 일본을 겨냥했던 마스다 히로야(?田?也)의 ‘도시소멸론’이 오히려 한국에 더 빠르게 적용 될 것으로 보인다.
이에 본 연구에서는 도시재생 정책의 효과를 높이기 위한 방안으로 지방중소도시에 존재하고 있는 설정 가능한 다양한 도시기능을 지표로 하여 도시쇠퇴특성을 분석하는 기법을 개발하는 것을 목적으로 연구를 진행했다. 또한 그 기법을 실제로 일본의 지방중소도시에 적용하여 유형별 쇠퇴실태 및 특성과 중심시가지 쇠퇴요인을 밝힘으로써, 그 결과를 기초로 기초자치단체에서 수립하는 각각의 활성화 기본계획이 취할 수 있는 새로운 방향성을 잡을 수 있도록 하고자 하였다.
한편, 본 연구에서는 일본의 도시를 공간적 범위로 설정해 연구를 진행하였다. 그 이유는 소기의 연구 성과를 거두기 위해서는 20여 년간 정책을 추진해 온 경험을 바탕으로 성공과 실패사례 및 노하우를 축적한 일본의 정책을 탐구하는 것이 바람직하다고 판단했기 때문이다.
이러한 상황 하에서 소기의 연구목적을 달성하기 위해 다음과 같이 3개의 과제를 설정하여 수행했다.
첫째, 쇠퇴지표 설정, 쇠퇴지수 산출, 도시유형화 기준 설정 등을 통해 도시기능 영역별·도시내부 공간별·도시 별 쇠퇴수준 비교평가 및 특성파악이 가능한 「도시쇠퇴실태 분석기법」을 개발했다.
둘째, 개발된「도시쇠퇴실태 분석기법」을 일본의 지방중소도시에 실제로 적용해 도시유형별 쇠퇴실태 및 특성, 도시유형별 중심시가지쇠퇴요인 등을 규명했다.
셋째, 일본도시를 대상으로 개발된「도시쇠퇴실태 분석기법」의 한국에서의 적용 가능성을 검증했다. 이를 위해 전문가의 의견을 수렴하기 위한 델파이 조사를 통해 본 연구 방법론의 한국에서의 적용가능성을 검증하고, 「도시쇠퇴실태 분석기법」을 한국의 사례도시에 실제로 적용 했다.
이상의 내용을 바탕으로 실시한 연구 결과를 다음과 같이 세 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 연구과제로 설정된 도시쇠퇴특성 분석이 가능한 「도시쇠퇴실태 분석기법」을 개발했다. 본 연구에서는 도시재생을 함에 있어서 도시쇠퇴 문제를 정확하게 파악하는 것이 중요하며, 이를 위해서는 특정 도시공간만을 취급할 것이 아니라 주변부를 포함한 도시전역, 더 나아가 인접·인근 도시와의 관계를 포함한 접근이 필요하며, 그러기 위해서는 이를 가능케 하는 방법론 내지 방법을 제공하는 것이 필요하다는 과제를 설정하고 연구를 진행 했다.
둘째, 과제 해결을 위해 구축 한 「도시쇠퇴실태 분석기법」을 연구 대상 62개 도시에 실제로 적용하여 복합쇠퇴지수에 기초한 도시 유형화를 통해 유형별 쇠퇴실태와 특성, 중심시가지 및 도시전역의 쇠퇴원인을 밝혔다. 또한, 각 유형에 속해있는 도시에서 일어난 도시기능의 이전변화 및 생성·소멸 실태, 정책전개상황과 그 결과 등에 대한 분석결과를 바탕으로 쇠퇴실태 및 특성에 대한 보다 구체적인 실상을 파악하는 상세분석까지 진행했다. 분석결과를 바탕으로 쇠퇴지수 증감률에 기초해 일정 형태에 따라 도시를 유형화 할 수 있으며 도시전역 및 중심시가지의 쇠퇴특성이 유형별로 다르게 나타남을 밝히는 한편, 개개 도시의 특성에 따라 거주인구, 상업, 기타산업 등 제(諸)도시기능의 성쇠가 반드시 일치하는 것이 아님을 밝힘으로써 본 연구에서 설정한 가설을 검증했다.
셋째, 본 연구에서 (일본의 도시를 대상으로)구축한 「도시쇠퇴실태 분석기법」의 한국에서의 적용 가능성에 대해 검증했다. 구체적으로는 일본의 도시를 기초로 구축된 방법론이 실제로 한국에서 적용 가능한지 여부에 대해 관련 전문가의 의견을 수렴하기 위한 델파이 조사를 실시했으며, 본 연구에서 제시한 분석 기법과 정책적 제언에 대한 한국에서의 적용 가능성에 대해 확인했다. 분석결과 한국에서의 적용가능성이 있는가에 대한 질문에 10개 항목 모두에서 “그렇다”에 해당하는 8점을 넘거나 근접해 있어 개발 기법이 한국에서도 유효함을 검증했다. 이와 함께 「도시쇠퇴실태 분석기법」을 한국의 사례도시에 실제로 적용하여 도시기능영역별 쇠퇴지수를 산출하여 해당 도시의 쇠퇴실태와 쇠퇴특성을 파악하고, 이를 바탕으로 도시가 성장하거나 쇠퇴하게 된 실질적인 요인을 밝히는 상세분석까지 진행했다.
본 연구에서는 선행연구 고찰을 통해 선행연구에서의 다양한 실적이 있음에도 불구하고 아직까지는 현행 활성화정책의 문제점을 해결할 수 있는 바람직한 실태파악과 분석에 효과적인 방법을 제공 할 수 있는 단계까지는 도달하지 못하고 있음을 파악 할 수 있었다. 즉, 현행 활성화정책의 문제점을 해결할 수 있는 연구 결과를 내기 위해 그 방법론의 확립을 시도하였으며 이를 통해 정책성과를 제고할 수 있는 시사점을 도출하고자 하였다.
본 연구를 통해 도출된 이론적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 선행 이너시티쇠퇴(Inner City Problems)론(정책)에서는 논의 대상에서 제외 되었던 주변부를 연구의 공간적 범위에 포함시켜 연구가 진행된 점이다. 둘째, 이너시티 쇠퇴(Inner City Problems)론(정책)에서는 논의 대상에서 제외되었던 주변부를 연구의 공간적 범위에 포함시킴으로써 중심시가지와 주변부 사이에서 인구를 비롯한 각종 도시기능의 이동변화에 따라 나타나는 다양한 쇠퇴특성이 파악 된 점이다. 셋째, 성장추세에 있는 도시의 지속 가능한 발전 (sustainable development) 전략과 쇠퇴심화로 인해 도시전역이 쇠퇴하는 도시에 대한 실태분석이 이루어진 점이다.
또한, 본 연구를 통해 도출된 정책적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 쇠퇴특성에 기초해 그에 맞는 사업대상지를 선정할 수 있는 방안, 둘째, 쇠퇴패턴에 따라 활성화정책추진의 우선순위를 부여할 수 있는 방안, 셋째, 도시쇠퇴 추세에 따라 정책추진 방향성을 달리 설정할 수 있는 방안, 넷째, 성장위주의 목표뿐만 아니라 현상유지나 쇠퇴 저지를 포함한 다양한 정책목표가 설정될 수 있는 방안, 다섯째, 합리적이고 구체적인 정책목표를 바탕으로 정책이 추진될 수 있는 방안 등 다섯 가지가 검토되어야 함이 제시되었다. 또한, 이를 통해 각 도시가 도시재생사업을 추진함에 있어서 기본계획에서 취할 수 있는 다양한 메뉴 전개의 여지가 있음을 시사했다.
본 연구에서는 마지막으로 인접·인근 도시와의 관계가 충분히 고려되지 못했다는 점과, 도시기능의 성쇠 변화과정을 반영 할 수 없었던 점을 연구의 한계점으로 남기고 이에 대한 지속적인 연구를 당부했다.


주제어 : 중심시가지, 일본, 도시쇠퇴, 복합쇠퇴지수, 도시유형화

A study on the Urban Decline of Small and Medium-sized Cities in Japan and the Downton Revitalization Policy

Kim, Sung Lim
Department of Public Administration
Graduate School of Konkuk University

There is a broad consensus that urban regeneration policies should be pursued with considering the characteristics of the project area. This study aimed to develop “a technique for analyzing the actual condition of urban decline” providing an objective index that could accurately demonstrate urban decline because it would be necessary to accurately identify the decline characteristics of a city for desirably promoting urban regeneration policies in South Korea. Moreover, this study applied it to 62 small-and-medium-sized cities in Japan and classified cities according to the changing patterns of urban functions. Moreover, it was possible to identify the decline characteristics by type and the causes of central area decline. At the same time, this study could confirm various actual decline phenomena corresponding to the actual decline state and decline characteristics. Cities could be classified based on the changes in the decline rate index. Moreover, this study tested hypotheses by proving that the decline characteristics of entire cities or central areas vary by types and the ups and downs of urban functions such as residential area, commercial area, and other industries did not always agree depending on the characteristics of a city.
Based on the results, this study suggested five policies. The first method was to select a suitable project site based on decline characteristics. The second method was to prioritize revitalization policy enforcement according to decline patterns. The third method was to set different policy directions according to urban decline trends. The forrth method was to set various policy objectives including the preservation of the status quo and decline inhibition in addition to growth-oriented goals. The fifth method was to pursue policies based on rational and concrete policy goals. Moreover, the study implied that there was room for a variety of options in the basic project for a city to carry out an urban regeneration project.
This study used the cities of Japan as the spatial scope of the study because it was desirable to explore Japan’s policies, which had accumulated many successful and failed cases as urban regeneration policies had been implemented since 1998. This study evaluated the applicability of this technique by surveying the opinions of experts in this field.


Keyword: Small-and-Medium Cities, Urban Decline, MDI: multiple decline index, Central area, Japan