지방자치단체의 자치재정권 확립을 위한 법적 검토 ― 프랑스의 논의를 중심으로 ―

김지영

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저자정보: 김지영

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第46輯第3號

발행연도: 2018.2

수록면: 135 - 166 (32page)

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1990년대부터 본격적으로 시행된 우리나라의 지방자치제도는 국가 임무의 변화, 분권 및 분 산, 지역적 요구의 점증이라는 측면에서 재조명되고 있다. 특히 현재 국회에서 논의 중에 있는 개헌의 중요한 테마로 ‘지방분권’이 논의되고 있는 상황에서, 기존의 지방자치제도를 확립하기 위한 구체적 실현 수단에 대한 진지한 고민이 이루어져야 한다. 이러한 측면에서, 프랑스의 지방자치제도의 도입 및 확립과 이를 위한 헌법 개정 논의는 우리나라에 충분한 시사점을 제공할 것으로 생각된다. 국가가 독점적으로 수행하던 권한을 지방으로 분권 및 분산함으로써 지방자치제도를 확립하기 위해서는 국가의 권한과 지방자치단체의 권한 배분이 전제되어야 한다. 이에 따라 프랑스는 1982년 이후 개별 법률의 제정과 이에 따른 지방 자치법전(CGCT)의 개정을 통해 국가사무와 지방자치사무를 구분하기 위한 기준을 찾는데 노력 하여 왔으며, 가능한 한 국가의 권한을 지방으로 이전함으로써 헌법이 보장하는 지방자치제도를 확립하여 왔다. 이러한 논의들이 지방자치단체의 ‘전권한성(Clause de competance generale)’과 ‘보충성 원칙(Principe de subsidarite)’을 인정함으로써, 자치사무의 범위와 한계를 명확히 하려는 시도로 이어지게 된다. 또한 현행 프랑스 지방자치법전(CGCT)은 자치사무에 있어서는 꼬뮌 (Commune)의 ‘전권한성’을 인정함과 동시에, 권한의 이전이 제한되는 국가사무, 지방자치단체와 국가의 공동사무에 대한 근거 규정을 두고 있으며, 국가의 권한이 지방자치단체로 위임될 경우의 ‘위임사무’에 대해서는 일반적인 원칙을 규정하고 있다. 다른 한편으로, 지방자치제도를 본질적으로 보장하기 위해서는 국가와 지방자치단체간의 권한 배분과 함께 지방자치단체의 자치재정권을 보장해야 한다. 즉 ‘등가성의 원칙’ 혹은 ‘견련성의 원칙’이 보장되어야 한다. 우리나라의 경우 다소 선언적인 규정에 머무르고 있는 자치재정권에 대한 문제는 프랑스의 경우 보다 구체적이다. 국가권한의 이전에 따른 지방자치단체의 사무가 점증하는 것에 발맞추어 지방의 자주재원을 확보의 측면에서 국세를 지방세로 이양하는 방식으로 전개되었다. 다만 지방세로 전환 이후의 사후적 경제적 여건의 변화를 감안하기 위하여 현재에는 직접적 이양방식보다는 국세의 일정부분을 지방자치단체의 몫으로 하는 방식으로 전환 중에 있다. ‘지방재정의 자율성 (autonomie financiere)’을 보장하기 위해서는 일차적으로 지방세를 통한 자주재원을 늘리는 것도 중요하지만, 지방자치단체의 재원이 국가의 관여로 인해 감소하였을 때에 이를 보전해 주는 것도 중요하다. 프랑스는 이에 따라 지방세의 폐지나 감면 등으로 인한 재정상 손실분을 국가가 보전해 주는 것을 입법화 하였다. 이외에도 지방자치단체의 의존재원 중 가장 높은 비율을 차지하는 “경상비교부금(DGF)”을 중앙 정부가 직접 배분하지 않고, “지방재정위원회(CFL)”가 이를 구분함으로써, 국가의 불필요한 관여를 최소화 하고 있으며, “상한확정매커니즘”을 통해 국가의 재정정책 수립에 있어서 지방자치단체에 대한 경상비 교부금, 지방세 감면 및 보조금, 세원 이전에 대하여 장기적이고 안정적으로 접근할 수 있는 통로를 보장한다. 또한 재정조정제도 내에서 수평적 재정조정제도를 활성화하고 있다. 지방자치단체의 재정상 독립성을 확보하기 위한 2003년 프랑스 헌법 개정은 기존의 법률 개정 사항이나 판례를 통해 확립되어 온 논의 사항들을 확인하고, 헌법상 규범화함으로써, 일차적으로는 지방자치제도의 내용을 형성하는 입법자의 입법의 자유에 대한 헌법상 한계를 규정한 것이고, 이차적으로는 국가에 의한 지방자치단체의 재정상 관여를 제한하거나, 자치재정권을 확보하기 위한 구체적인 수단을 구체화 하라는 측면에서 그 의의가 있을 것이다. 이러한 논의를 통해 보건데, 우리나라 지방자치제도의 실질적 보장을 위해서는 지방자치단체의 재정상 자율에 대한 진지한 입법적 개선이 논의되어야 하고, 경우에 따라서는 헌법상 지방자치단체의 재정상 독립에 관한 조항을 삽입함으로써, 헌법상 이를 보장해야 할 필요성이 제기된다.

La decentralisation coreenne qui a ete adopte a partir des annees 1990 est confrontee aux nouvlles demandes, par exemple les evolutions de la mission de l’Etat, la deconcentration, les augmentations de demande local. En ce moment le legislateur coreen est en train de deliberer un proposition de la revision constitutionnelle pour le renforcement de la decentralisation. Dans cette optique, l’exemplaire francais nous donne des remarques. La decentralisation premiere se fonde en France sur la distinction entre affaires nationales et les affaires locales. La France a pour but d’adopter cette distinction de competence entre les personnes publiques en revison de Code genenral des collectivites territoriales(CGCT) et la Constitution. L’article L.1111-1 et L.2121-29 CGCT a defini les affaires locales. De plus la loi constitutionnelle de 2003 a prevu que les collectivites territoriales ont vocation a prendre les decisions pour l’ensemble des competences qui peuvent le mieux e tre mises en oeuvre a leur echelon, ce qui consacre le principe de subsidarite. L’Etat doit respecter l’autonomie financiere des collectivites locales, corollaire de leur libre administration. Pour ce faire, la France a cree le Comite des finances locales qui a competence de distribuer la “Dotation globale de fonctionnement(DGF)” et renforce le “mecanismes de perequation”. De plus, la revision constituitonnelle a pour consequence de donner un fondement financiere au principe de libre administration des collectivites territoriales, c’est constitutionnellement qu’il est repondu aux enjeux les plus délicats des finances locales, autrement dit ceux qui concernant l’autonomie financiere et qui porte sur le pouvoir fiscal, la compensation des transferts de competences(Principe d’equivalence des ressources aux charges transferees). De ce point de vue, on peut admettre qu’une telle constitution venant donner une base financière au principe de la libre administration ne laisse pas indifferent. Dans cette analyse il parait que la revision constitutionnelle et legislative francaise peut etre bon exemple pour la Coree laquelle est confrontee de meme aux exigence de decentralisation substantielle.

#지방재정조 정제도 #등가성의 원칙 #보충성 원칙 #Comite des finances locales #Decentralisation #Principe d'equivalence des ressources aux charges transferees #Autonomie financiere #Mecanismes de perequation #Principe de subsidarite #자치재정권 #지방자치제도 #지방재정위원회

참고문헌 (33)

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[단행본] - 김성수 / 2004 / 개별행정법 / 법문사 : 796 ~

[보고서] - 전 훈 / 2008 / 지방재정지원제도에 관한 법제 연구(Ⅳ) - 프랑스- : 123 ~

[학술지(정기간행물)] - 권세훈 / 2009 / 국토개발계획의 실현 방법으로서 계약 - 프랑스를 중심으로 / 공법학연구 10 (4) : 223 ~ 247

[학술지(정기간행물)] - 강주영 / 2012 / 프랑스지방재정지원제도의 법적 검토 / 국제법무 4 (1) : 1 ~ 19

[학술지(정기간행물)] - 김남철 / 2017 / 국가와 지방자치단체 간의 공동사무 / 지방자치법연구 17 (2) : 79 ~ 109

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헌법재판소 2010. 10. 28. 선고 2007헌라4 전원재판부

이 사건 법률조항들은 종래 구세였던 재산세를 구와 특별시의 공동세로 변경하였는데, 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성이 있다고 할 수 없다. 그리고 이 사건 법률조항들로 인해 구의 재산세 수입이 종전보다 50% 감소하게 되지만 이 사건 법률조항들 및 서울특별시세조례에 의하여 특별시분 재산세가 각 자치
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